Revenu_de_Base / La face cachée des dispositifs socio-fiscaux / Échec du RUA
10 avril 2021      

Le Revenu Universel d'Activité (RUA), un échec

La consultation ministérielle sur le projet de RUA est terminée. Elle a été manifestement noyautée par certains groupes (dont les défenseurs d'un vrai revenu de base). Ses résultats sont très difficiles à interpréter.

Voir DebatFiches.pdf (ou DebatFiches.odt) : 25 fiches de janvier 2019 décrivant certains défauts de notre système socio-fiscal et proposant des solutions. Ces défauts, souvent liés à la complexité, seraient-ils une cause du malaise ?

De nombreux dossiers officiels décrivent ce qui existe. Ils sont remarquables et objectifs. Ils mettent bien en lumière les intolérables défauts des dispositifs existants, même récents, qualifiés d'illisibles et d'inefficaces (voir courte vidéo) ! On comprend le rejet (par les gilets jaunes...) d'un système aussi insensé, et l'urgence d'une refondation.
Il faudrait que ces dossiers, largement ignorés par la presse et les décideurs, soient lus, pour éviter qu'un petit nombre de responsables débordés n'arbitrent une fois de plus avec des "rustines" empirant la situation.
La participation de nombreux services à cette réflexion devrait avoir à terme des effets positifs, même si certains défendent leur pré carré sans souci du bien commun, ou demandent toujours plus sans se préoccuper des contraintes financières.

Ce n'est qu'avec le document "phase 3" (80 pages, à lire) du 7 novembre 2019 que j'ai compris la pertinence d'intégrer le RSA et les APL dans une "enveloppe" commune, le RUA. Celui-ci préserve les particularités de chaque dispositif tout en assurant la cohérence de leur total quand les revenus évoluent. Voir un document illustré expliquant le principe.

Par contre, les document "phase 4" sont très décevants. Le RUA ne sera qu'une coquille emballant la complexité, l'illisibilité et le non sens des dispositifs actuels. Même sa linéarité en fonction des revenus ne serait pas assurée.

Le COVID est le prétexte pour abandonner le RUA. La vraie raison, hélas non reconnue, est que le dossier a été lancé sur de mauvaises bases : on ne peut pas rationaliser les minima sociaux sans toucher aux prestations familiales et à l'impôt sur le revenu.


Voici des commentaires sur le projet enterré.

Quels dispositifs sont concernés ?

Pour supprimer les aberrations actuelles (effets de seuils...), il importe d'intégrer dans l'enveloppe RUA un maximum de dispositifs (non seulement RSA, PA et APL, mais aussi chèque énergie, chèque eau, ASS, ASPA, AAH, ASI...).
La cohérence entre les dispositifs qui resteraient "hors RUA" et le RUA sera techniquement difficile à assurer et donc source d'illisibilité.
CMU-C et ACS (remplacés par la CSS fin 2019) ne sont pas mentionnés. Les seuils relatifs à ces dispositifs resteront une incitation à ne pas travailler plus.

Universalité, base ressources

Le RUA n'est pas universel puisqu'il est soumis à conditions de ressources.

Il est prévu d'uniformiser les multiples bases ressources, qui sont aujourd'hui différentes selon les prestations. Ce sera une bonne chose.

L'anomalie concernant certaines ressources, telles que les revenus financiers (livret d'épargne populaire...), qui sont intégralement déduites du RSA et de la PA et donc "taxées à 100 %", ne sera pas corrigée.

Il faudra comme aujourd'hui retenir un compromis insatisfaisant entre une période de référence courte telle que le trimestre (le RUA sera instable) et une période longue telle que l'année (le RUA sera décalé par rapport aux ressources du moment). La périodicité de mise à jour (nouvelle déclaration nécessaire, l'administration ne connaissant pas tout) sera un autre compromis. Il y aura forcément des erreurs à corriger (indus...).

Soumettre à conditions de ressources le supplément AAH (environ 400 € /mois de plus que le RSA) est un principe très discutable. Il devrait être universel, comme les allocations familiales.

Conditionnalité ?

Il est constaté que la condition de recherche active d'emploi n'est pas pertinente pour tous (incapacités diverses). Détecter et pénaliser les "paresseux" profitant abusivement du RUA sera en pratique difficile (comme maintenant pour le RSA) et onéreux en moyens humains. Il risque d'y avoir au moins une quasi-inconditionnalité de fait, malgré le désir de certains "d'obliger à travailler".
Des efforts seront faits pour améliorer l'insertion, mais ils seront indépendants du RUA.

Simplification ?

Il y a une différence entre automatiser (exemple du prélèvement à la source) et simplifier pour rendre compréhensible. Des algorithmes automatiques mais opaques sont anti-démocratiques, ils sèment la défiance.
Le RUA est très souple, paramétrable. Il peut donc être très complexe. L'objectif de lisibilité s'est manifestement perdu au profit du statu quo : la plupart des règles et barèmes actuels vont subsister, aussi dénués de sens soient-ils (prise en compte de l'âge et du rang de l'enfant...).

Individualisation ?

L'individualisation totale, qui permettrait au conjoint d'une personne riche de toucher le RUA, est écartée.
La quasi individualisation (montants individuels, mais base ressources du foyer et APL par foyer) serait souhaitable pour éviter l'intrusion de l'État dans les choix de vie de chacun. Le montant du RSA couple, 1,43 fois celui d'un RSA individuel, est une incitation néfaste à ne pas se marier ou à ne pas déclarer un lien conjugal. Les minima sociaux actuels font que le niveau de vie d'un couple, calculé par unité de consommation, est très inférieur à celui d'une personne seule (voir rapport DREES 2019 page 52). On peut prévoir qu'elle ne sera malheureusement pas retenue compte-tenu de son coût.
La conjugalisation va donc perdurer. Il importe d'au moins réduire l'écart entre RUA d'un couple et RUA de deux personnes seules pour ne pas aller au-delà des échelles d'équivalence qui considèrent qu'un couple vaut 1,5 personnes seules logement compris.

Les enfants

Les prestations familiales ne font malheureusement pas partie du projet. On va donc garder un triple système : RUA familialisé pour les uns, AF et CF pour la classe moyenne, quotient familial pour les foyers imposables. Il s'y ajoute le SFT pour les fonctionnaires.
L'invraisemblable complexité du calcul du RSA en présence d'enfants (déduction partielle des AF, CF et ASF) subsistera. Le passage à une allocation familiale unique, qui aurait simplifié le RUA, n'est pas envisagée.

Les jeunes (18-24 ans)

Les situations sont très diverses : jeunes logés chez leurs parents ou indépendants, en études ou pas, aidés officieusement ou officiellement par leurs parents ou pas, fiscalement indépendants de leurs parents ou pas, situation conjugale mal définie...
Un cadre national simple et unique pourrait être imaginé : RUA individuel progressif de 300 € (18 ans) à 500 € (25 ans), indépendance fiscale à 18 ans pour tous. Il semble exclu.

Voici un bref commentaire sur les quinze rubriques de la consultation.

Pourquoi le Revenu universel d'activité ?

1. Offrir un système plus lisible

Ministère : Regrouper et harmoniser un maximum d'aides sociales
Aujourd’hui, selon sa situation, une personne peut demander plusieurs aides différentes en même temps. Par exemple le RSA si elle n’a pas d’activité et les APL pour financer son logement.
Le Revenu universel d’activité vise à regrouper les minima sociaux, la prime d’activité et les aides au logement pour lutter plus efficacement contre la pauvreté.

Fusionner RSA/PA avec APL choque. Mais il faut bien comprendre que le RUA est une "enveloppe" dans laquelle il pourra y avoir des choux et des carottes gardant leurs spécificités. Le RUA assurera que le total RSA+PA+APL évolue régulièrement en fonction des revenus, ce qui est très important.

Ministère : Calculer le Revenu universel d'activité selon les revenus les plus récents
Aujourd’hui, les différentes aides peuvent être calculées en fonction des ressources de l’année précédente ou des mois précédents.
L’objectif du Revenu universel d’activité est de s’assurer que le soutien offert aux personnes en situation de pauvreté soit réactif et ajusté à la situation de la personne, en le calculant selon les revenus les plus récents (par exemple ceux des trois derniers mois) plutôt que des revenus trop anciens (par exemple ceux de l’année précédente).

Il n’y a qu’une solution mathématique à ce vrai problème : une formule parfaitement linéaire, donnant le même résultat quelle que soit la manière de compter les revenus, même irréguliers, même différés.
C’est le principe de l’impôt négatif. Chacun se verrait allouer par exemple 500 € chaque mois, et ponctionné de 30 % de ses revenus. Un tel système donne un résultat voisin du système actuel minima sociaux + Impôt sur le revenu.
Cela veut dire qu’un RUA vraiment simple et juste n’est possible qu’en fusionnant minima sociaux et IR.

2. Assurer une existence digne aux allocataires

Ministère : Instaurer un montant minimum permettant de faire du Revenu universel d'activité un filet de sécurité
Le montant minimum du Revenu universel d’activité doit être établi de manière à garantir à chacun un niveau de vie minimum.

Oui, mais cette garantie implique l’inconditionnalité de ce revenu. Il ne peut pas dépendre des efforts consentis ou non pour trouver un emploi.
De plus, pour des raisons de simplicité, ce revenu devrait être individuel et ne pas dépendre du niveau de vie du foyer (nombre d’UC). Non au flicage de situations conjugales de plus en plus changeantes. Les enfants doivent être pris en compte par une allocation familiale unique indépendante, remplaçant les AF et le QF, d’un montant unique par enfant quel que soit son rang dans la famille et le revenu de ses parents.

Ministère : Accompagner la mise en place du Revenu universel d'activité par d'autres mesures visant à améliorer les conditions de vie des citoyens
La pauvreté n’est pas uniquement monétaire et la création du Revenu universel d’activité doit s’accompagner d’efforts permettant de réduire le prix des biens et services essentiels (logement, alimentation, soins…) ou d’en faciliter l’accès.

Non. La dignité des personnes et la lisibilité des efforts financiers de l’État ne passe pas par une multitudes d’aumônes à quémander et soumises à conditions de ressources : chèque énergie, TSS (pour le gaz), TPN (pour l'électricité), réductions de transports, CMU, ACS, isolation à 1 euro, CITE, cantine et autres tarifs sociaux. Les seuils à partir desquels ces aides sont perdues sont un frein à l’activité. Chacun doit être incité à gérer un budget global. Quand c’est utile, une aide locale à la gestion de ce budget peut être apportée.

3. Encourager la reprise d'activité

Ministère : Faire en sorte qu'un allocataire retrouvant un travail gagne systématiquement davantage à la fin du mois
Le Revenu universel d’activité doit garantir que le retour au travail paye systématiquement pour inciter à la reprise d’une activité, même en cas de temps de travail très faible. Un allocataire du Revenu universel d’activité qui retrouve un emploi ne peut pas conserver intégralement ses aides et les cumuler avec ses revenus d’activité et celles-ci doivent diminuer progressivement selon des règles claires et compréhensibles par tous. Il ne faut pas non plus qu’il perde immédiatement toutes ses aides dès la reprise d’un emploi, si ses revenus restent faibles.

Oui, le système doit être simple et donc linéaire. Tous les mécanismes soumis à conditions de ressources devraient être intégrés dans le RUA.

Ministère : Mettre en place un système dans lequel l'allocataire s'engage à rechercher un emploi
Pour ceux qui peuvent travailler, notre système de solidarité repose aujourd’hui sur des engagements contractuels prévoyant des engagements pour l'allocataire et pour les pouvoirs publics.
Le Revenu universel d’activité doit également être construit autour d’un contrat prévoyant de tels engagements, avec de possibles sanctions (comme par exemple la suspension ou l’interruption du versement de l’aide). Il doit aussi prendre en compte les publics qui sont plus éloignés du marché du travail en raison d’un handicap ou de leur âge, et leur garantir un soutien et préserver le caractère inconditionnel des aides au logement qui ne reposent pas sur une logique contractuelle et de recherche d'emploi.

Dans cette rédaction, il y a tous les ingrédients d’une usine à gaz onéreuse à gérer et traumatisante pour les bénéficiaires. L’incitation à l’emploi ne passe pas par la menace de suspendre le minimum social, mais par un soutien personnalisé facultatif, non financier. Si ce soutien est inefficace (pas de clients), il sera modifié ou supprimé. Ainsi, on ne gardera pas de services publics inutiles.

4. Répondre à un principe d'équité

Ministère : Harmoniser le mode de calcul des droits au Revenu universel en prenant en compte les mêmes ressources pour tout le monde
Aujourd’hui, les différentes aides sociales ne prennent pas en compte les mêmes ressources : parfois il faut déclarer la même chose que pour l’impôt sur le revenu, parfois non.
L’objectif du Revenu universel d’activité est de toujours devoir déclarer le même type de revenu pour en simplifier l’accès et la compréhension.

Uniformiser la définition des revenus à prendre en compte est un pis-aller. L'idéal serait de supprimer les seuils et leurs effets négatifs en adoptant le principe linéaire du revenu universel (impôt négatif).

Ministère : Intégrer les aides au logement dans le Revenu universel d'activité
Les personnes en situation de pauvreté consacrent une part importante de leur budget aux dépenses de logement. 46% du revenu des bénéficiaires de minima sociaux est ainsi consacré à ces dépenses de logement contre 23% pour l’ensemble des ménages.
Regrouper les aides au logement et les minima sociaux à travers le Revenu universel d'activité, comme annoncé par le Président de la République, permettra de mieux lutter contre la pauvreté de ces personnes en limitant les ruptures de droits et en garantissant un gain à la reprise d'activité. Ce regroupement devra tenir compte des équilibres de la politique du logement.

L'idée de mettre dans l'enveloppe RUA des choses aussi différentes que le RSA/PA et les aides au logement choque. Mais en fait, elle est excellente quand on a compris que c'est une manière d'éviter que le total RSA+PA+APL soit aberrant.

Ministère : Adapter le montant du Revenu universel d'activité au coût de la vie selon les territoires
Le coût de la vie n’est pas identique partout sur le territoire. Certaines dépenses (logement en particulier mais également transports ou prix de certains produits de première nécessité) peuvent varier considérablement.
Le Revenu universel d’activité pourrait prendre en compte une partie de ces variations par exemple dans le cadre d'un regroupement avec les aides au logement.

Non. C’est une complication inutile, contraire à la lisibilité du dispositif. Il y a des arguments dans tous les sens (transport cher en zones rurales, logement cher à Paris…). Et il est bon de favoriser la « décentralisation » vers les zones pas chères.

À qui le Revenu universel d'activité devra-t-il s'adresser ?

Ministère : Les jeunes en situation de pauvreté
Actuellement, les jeunes de moins de 25 ans ne sont pas éligibles, sauf exception, au revenu de solidarité active (RSA). Pourtant, près d’un quart de cette population peine à vivre dignement, cumulant parfois emploi et études. Cette précarité dès le plus jeune âge peut entraîner une spirale de difficultés, et cela avant même d’entrer sur le marché du travail.
Le Revenu universel d’activité pourrait donc constituer un levier pour aider ces jeunes à s’émanciper. Aussi, il pourrait permettre une plus forte sécurisation des parcours des jeunes en situation de handicap.

L’État ne peut pas traiter au seul plan financier et national les situations très diverses des jeunes. Avec le mécanisme "revenu d'existence", on pourrait fixer un cadre simple et clair : une allocation familiale unique jusqu’à 18 ans, puis un RUA de 300 € /mois augmentant peu à peu (arrivant à 500 € à 25 ans), sans considération des ressources (fiscalisées) du jeune et de ses parents.
Pour éviter des optimisations fiscales profitant aux plus malins, l'État devrait décider du moment où un enfant devient fiscalement indépendant de ses parents.

Ministère : Les personnes handicapées en situation de pauvreté
L’Allocation aux Adultes Handicapés (AAH) est destinée à assurer des conditions de vie dignes à des personnes handicapées âgées de 20 ans ou plus. Il s’agit de la principale prestation destinée au revenu des ménages modestes comportant une personne handicapée et son montant est plus élevé que la plupart des autres minima sociaux compte tenu des efforts supérieurs à accomplir dans la construction d’un projet de vie et l’insertion sur le marché du travail. Elle ne permet pas toujours un gain au travail lorsque celui-ci est envisagé.
Le Revenu universel d’activité pourrait inclure l’AAH tout en conservant une approche spécifique du handicap dans la solidarité nationale, afin de leur fournir un revenu décent en répondant à leurs besoins, en évitant de figer les parcours et les possibles pour les personnes, en favorisant l’exercice d’une activité comprise au sens large, y compris sur des temps très partiels. Il s’agit également de s’assurer d’une articulation claire avec les autres aides intégrées au Revenu universel d’activité, comme les aides au logement.

La partie de l'AAH dépassant le RUA socle devrait devenir un complément versé à tous les handicapés quels que soient leurs revenus (RUA et/ou autres), sur une base individuelle. Il ne faut pas mélanger la réduction des inégalités et la prise en compte du handicap.

Ministère : Les personnes âgées en situation de pauvreté
Le système actuel permet aux personnes âgées d’accéder à un seuil minimal de ressources avec l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA). Pourtant, les allocataires de l’ASPA sont aujourd’hui confrontés à de nombreuses difficultés d’accès à leurs droits à l’âge de la retraite et de nombreuses personnes renoncent à la demander.
Le Revenu universel d’activité pourrait s’adresser à eux.

L’ASPA est démotivante : les smicards en retraite ne touchent pas plus que cette retraite minimale complexe. Pourquoi travailler ? Intégrer l'ASPA dans le RUA semble essentiel.

Comment devra fonctionner le Revenu universel d'activité ?

Ministère : Prendre en compte les revenus de tout le foyer
Le fait de vivre en couple ou à plusieurs permet à une famille de faire des économies d’échelle sur certaines dépenses, par exemple en matière de loyer. C’est pourquoi aujourd’hui, notre modèle de prestations sociales, comme notre modèle fiscal, reposent sur une logique de foyers et tous les revenus du foyer sont pris en compte, même si c’est parfois à des degrés divers, comme pour l’AAH par exemple.
Le Revenu universel d’activité pourrait reprendre cette logique. Il pourrait à l’inverse être versé individuellement à chaque personne sans tenir compte d’économies d’échelles dans les dépenses afin de favoriser son autonomie voire même sans prendre en compte les revenus du conjoint par exemple. Cela pourrait être moins intrusif dans la vie privée mais conduirait à aider davantage un couple qu’une personne seule.

L’individualisation est la cible (sauf pour le logement). Elle évite non seulement l’intrusion de l’État dans la vie privée pour traquer les « concubins non déclarés », mais elle est la seule solution réaliste dans une société où la notion de foyer est de plus en plus instable. Aujourd’hui, le système RSA / PA décourage de fonder un foyer (baisse des revenus de plus de 250 € /mois hors APL en cas de mariage). Individualiser, c’est défendre la famille !
Pour des raisons budgétaires, aller vers l'individualisation ne peut être que progressif. Techniquement, le RUA le permet.

Ministère : Prendre en compte le fait d'avoir des enfants à charge
Le fait d’avoir des enfants peut entraîner des dépenses supplémentaires. Aujourd’hui, certaines prestations comme le revenu de solidarité active (RSA) tiennent compte de cette situation et sont augmentées lorsque le foyer a des enfants à charge.
Le Revenu universel d’activité pourrait reprendre cette logique.

Il faut distinguer le « RUA par adulte » individualisé, et une « allocation familiale unique » (AFU) versée pour chaque enfant, de même montant quel que soit le rang de l’enfant dans la famille et quel que soit le revenu des parents.
Cette AFU d’environ 200 € /mois remplacerait les AF, mais aussi le quotient familial, pour un effet équivalent.
Tenir compte des enfants de trois manières différentes (barème minimum social pour les pauvres / AF et CF pingres pour les revenus moyens / réduction d’impôt par le QF pour les riches) est non seulement compliqué et injuste, mais contraire à la fraternité.