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MàJ 28 novembre 2018      

La face cachée des prestations familiales
Compléments et débats sur le projet de simplification

Principes pour aller vers la simplicité, la transparence, la réduction des coûts de gestion

  • Un seul objectif par mécanisme (cf. Jan Tinbergen).
  • Réduire les effets de seuils (linéarité des dispositifs).
  • Privilégier l’individualisation des prestations et prélèvements (ce ne serait pas contre la famille : aujourd'hui, se marier est financièrement pénalisant).
Il faudrait renoncer à voter des rustines, cataplasmes visant à montrer une sensibilité aux sujets d'actualité et qui encrassent le système socio-fiscal.

Gagnants et perdants d'une "Allocation Familiale Unique" ?

Cette préoccupation revient fréquemment. Un dossier complémentaire (17 pages et 10 graphiques actualisés en septembre 2018) fait un zoom sur cette question. Le cas des pensions alimentaires et le phénomène de non-recours y sont approfondis.

Lutter contre la pauvreté des familles et des enfants

Le rapport du 5 juin 2018 du Haut Conseil de la Famille, de l'Enfance et de l'Âge (HCFEA), avec ses annexes, est remarquable pour décrire le système existant et ses défauts, en particulier sa complexité. Dans une totale incohérence avec cette analyse, il propose de rajouter un dispositif de plus sans toucher à l'existant ! Voilà une magnifique illustration de l'impossibilité de progresser par retouches. Une refondation est indispensable. Voir davantage d'explications en 2+3 pages.

Taxe d'habitation

Ce sujet surgit en 2018, avec la décision de supprimer la taxe d'habitation (TH) d'ici 2020 pour 80% des foyers, et en 2021 pour les 20% les plus aisés, pour éviter un effet de seuil insupportable.
Les foyers à faibles revenus sont déjà exonérés de TH, ou bénéficient d'un plafonnement de son montant. La mesure a donc un effet de "redistribution verticale" en faveur des foyers aisés qui n'ont pas ces exonérations ou réductions.
Les foyers avec enfants bénéficient d'une réduction de TH de 10% par enfant (pour les deux premiers enfants), puis de 15% (pour chacun des suivants). La mesure a donc un effet de "redistribution horizontale" en faveur des foyers sans enfants qui n'ont pas ces réductions.
Ces deux redistributions conséquentes (sans doute plus de 5 milliards), en défaveur des plus démunis et des familles, se font en toute opacité du fait de la multiplicité des paramètres qui entrent dans le calcul de la TH. Le principe de Jan Tinbergen, un seul objectif par mécanisme, n'est pas respecté.

Des prestations familiales plus faibles pour le premier enfant ?

L'arrivée d'un enfant diminue le niveau de vie d'une famille, car le niveau des prestations est inférieur à ce que coûte l'enfant. Cette diminution est plus marquée quand il y a plusieurs enfants. Parmi d'autres, Henri Sterdyniak (article OFCE de janvier 2011) justifie ainsi des prestations par enfant plus élevées à partir du second et surtout du troisième enfant.
D'autres font au contraire remarquer que c'est le premier enfant qui coûte le plus cher.
Les concubins, qui font deux déclarations d'impôt sur le revenu, peuvent choisir, pour chaque enfant, qui les porte sur sa déclaration. Cet exemple illustre que des situations familiales complexes peuvent rendre discutable ou peu signifiante la définition du rang d'un enfant dans une famille. Mieux vaut éviter de gérer cette information.

Une France coupée en trois

Au terme d'une excellente analyse sur le RMI et le RSA, le sociologue Nicolas Duvoux tire la conclusion suivante : Un dispositif conçu pour lutter contre la pauvreté a trouvé une large place dans la société, au point de définir l’identité de ceux qui le perçoivent et de conduire les autres à se positionner contre lui. On ne peut mieux dire la nécessité de dispositifs uniques pour tous, allocation familiale d'abord, puis revenu de base.

Retraite des parents

Les réflexions en cours sur les retraites vont sans doute inclure les bonifications, complexes et variant selon les régimes, accordées aux parents : majoration du nombre de trimestres, majoration en pourcentage pour les parents d'au moins trois enfants. Ces bonifications, favorables aux retraités aisés, encouragent la natalité, mais reconnaissent aussi qu'une naissance a un impact sur la vie professionnelle.
Dans la ligne de l'AFU (un même montant pour chaque enfant), elles pourraient être remplacées par une majoration de "points" accordée à la mère pour chaque naissance, dès la première.

Des Allocations Familiales imposables ?

Rendre l'AFU imposable aurait un effet redistributif, des foyers imposables vers les autres, différent de ce que produisent en moyenne les dispositifs actuels, ce qui susciterait des oppositions. L'affichage symbolique fort "le même concours de l'État pour chaque enfant" perdrait sa pertinence.
Pour les foyers imposables, l'écart de niveau de vie avec les foyers sans enfants de mêmes revenus se creuserait davantage .

Quand l'AFU deviendra la partie enfants d'un revenu de base universel, la discussion sera quasi sans objet. Voici le principe.
L'ensemble "aides + impôts" a aujourd'hui un effet global hors logement proche d'une droite, obtenu par une myriade de dispositifs. Très approximativement :

Revenus disponibles = minima sociaux et allocations familiales + 50% x revenus primaires.

Par exemple, pour un célibataire, un revenu primaire mensuel de 5000 € (hors cotisations contributives, c'est-à-dire hors retraites et chômage) se traduit par un revenu disponible de 600 € (RSA et aides diverses, hors APL) + 50% x 5000 € = 3100 €.
Le bon sens est de remplacer la myriade de dispositifs par la formule simple et linéaire qui produit quasi le même résultat, complétée par une majoration d'impôt pour les 3% les plus riches (ceux qui dépassent la tranche de 41% d'IR). Ce sera le "Revenu de Base", avec son taux enfants et son taux adultes.
Il sera alors équivalent de définir un RdB enfants non imposable de 200 € par mois, ou de définir un RdB enfants plus élevé mais imposable au même taux pour quasi tous.

Une complexité sous-estimée et croissante

Le rapport 2018 de la DREES, Minima sociaux et prestations sociales - Ménages aux revenus modestes et redistribution, publié le 6/9/2018, 249 pages, fait une bonne description de l'existant pour les seuls ménages modestes. Dommage que certains chiffres ne soient disponibles que pour 2015, avant le remplacement de la PPE et du RSA activité par la PPA.

Le passage à une Allocation Familiale Unique pourrait nécessiter un ajustement de certains dispositifs, non mentionnés dans le livre, qui dépendent des prestations actuelles. Ces détails illustrent davantage, si besoin était, l'inextricable enchevêtrement de ces dispositifs. Par exemple, l'AVPF (Allocation Vieillesse des Parents au Foyer) dépend notamment de l'allocation de base de la PAJE (Prestation d'Accueil du Jeune Enfant), du Complément Familial et du seuil de revenus ouvrant droit à l'Allocation de Rentrée Scolaire.

Quel impact a un livret défiscalisé sur le RSA, la PPA et l'APL ? Trois sujets, trois réponses différentes, et une interaction de ces dispositifs entre eux qui fait que la baisse de l'un (du fait d'un livret défiscalisé) peut entrainer la hausse d'un autre. Voir un commentaire plus détaillé sur la page actualités, 24 février 2018.

Les ressources à prendre en compte pour calculer le RSA (article R.262-11 du CASF) sont un peu différentes pour la PA (article R.844-5 du CSS), très différentes pour l'APL (revenus catégoriels nets de l'année n-2), et encore autres pour la CMU-C et l'ACS (article R.861-10 du CSS). Dans ce dernier cas, une hausse de certaines allocations (telle que la hausse du CF et de l'ASF en 2014) peut faire perdre le bénéfice de la CMU-C ou de l'ACS.
Plus précisément, le bénéfice de l’ACS (participation de l’État au prix d’une mutuelle privée) ou de la CMU-C (gratuité totale des soins) est soumis à des seuils de « ressources ». Parmi ces ressources, l’ASPA et l’ASV (vieillesse), l’AAH et l’ASI (handicap). Or, ces allocations pourraient sensiblement augmenter. Pour éviter que certains de leurs bénéficiaires ne dépassent les seuils, une partie, seulement de leur montant sera pris en compte dans les « ressources ». Le calcul est très compliqué (Article L861-2 du code de SS, arrêté du 20 avril 2018 NOR: SSAS1811326A, circulaire DSS/2A/2018/107 du 20 avril 2018).
Ceci illustre l’importance de l’ACS et de la CMU-C pour ceux qui y ont droit. Ils cherchent à éviter de dépasser les seuils, ce qui pourrait arriver s’ils gagnaient plus. Or, ces seuils sont incompréhensibles. Il y a là une forte incitation à cacher certains revenus, notamment occasionnels.
La solution est de supprimer les seuils. C’est le principe du « revenu de base », qui devrait être d’un montant suffisant pour remplacer aussi l’ACS et la CMU-C.

Le décret n° 2018-836 du 3 octobre 2018 modifie le calcul de la PPA. D'une part, elle est exceptionnellement revalorisée de 20 € (promesse politique). D'autre part, "l'abattement appliqué aux revenus professionnels est réduit de 62% à 61%". En clair, cette "réduction de l'abattement" revient à une baisse de la PPA qui annule une bonne part de la majoration de 20 €.

Depuis sa création au 1/1/2016, la PPA est majorée d'un bonus individuel (deux composantes). Pour respecter les promesses faites sans coût supplémentaire, l'actualisation 2019 sera limitée à 0,3%, et on ajouterait une troisième composante, définie pour donner 20 € aux smicards célibataires et aussi peu que possible aux autres.

Simplifier aussi les aides aux gardes d'enfants ?

Ce serait souhaitable, mais :
  • C'est compliqué. Il faudrait commencer par revoir le statut des assistantes maternelles, pour que leurs clients payent des factures, et non plus un salaire. Cette anomalie concerne aussi d'autres professions (employés à domicile...). La solution est à rechercher non pas avec des entreprises intermédiaires assumant la responsabilité complexe d'employeur, mais dans un statut professionnel simple du type auto-entrepreneur.
  • Il faudrait aussi prendre en compte les congés, rémunérés ou non, accordés aux parents ou aux aidants (maternité, enfant malade, handicap...). Le rapport du HCFEA "Disposer de temps et de droits pour s'occuper de ses enfants, de sa famille et de ses proches en perte d'autonomie" (110 pages + annexes, janvier 2018) a demandé un an de travail. Il indique page 84 que "dans le système actuel, il semble plus pertinent d’améliorer chaque dispositif sans chercher à en unifier les conditions". Autrement dit, une refondation paraissant impossible, ne sont envisagées que des adaptations. Pour les comprendre, le non-spécialiste que je suis devrait passer plusieurs dizaines d'heures sur ce rapport.
  • C'est un sujet distinct de celui que j'ai traité. Mieux vaut deux petits dossiers qu'un trop gros.
  • La simplification est absente de toutes les mesures nouvelles. Commençons petit pour faire la pédagogie de ce qu'elle est, et pour que nos institutions apprennent à la mettre en oeuvre.
Sur le fond, la proposition de Denis Clerc et Michel Dollé est de passer de "financer les gardes d’enfants" à "assurer une égalité des chances de tous les enfants". Elle est compatible avec l'AFU, qu'il est possible de diminuer au profit d'autres actions qui seraient jugées plus pertinentes (crèches, congés parentaux mieux rémunérés...). Voir le livre "Réduire la pauvreté. Un défi à notre portée", Les petits matins, 2016, ainsi qu'un article paru sur le site de Terra Nova en septembre 2017 et un autre dans le numéro de mars 2018 dans la revue Études.

Naissances et mariages en 2017

Le nombre de naissance en France, 785 000 en 2016, continue à baisser : 17000 naissances de moins (-2%).
Le nombre de mariages, 235 000 en 2016, a diminué de 7000 (-3%).
La presse (Le Monde du 16 janvier 2017...) analyse les causes possibles, mais ne mentionne pas la baisse des prestations sociales (hors APL) quand on se marie. Cette différence est plus marquée en présence d'enfants. Noyée dans la complexité, elle passerait inaperçue ?
Ceci dit, selon Alexandre Mirlicourtois, directeur de la conjoncture et de la prévision, les variations des aides financières aux familles ne sont pas la cause des variations de la natalité (voir un article du 2 mars 2018).

Modernisation de la délivrance des prestations sociales

Un rapport IGAS / IGF de juin 2017, 317 pages, suggère une automatisation plus poussée des prestations, et la prise en compte d'informations plus récentes notamment sur les revenus. Avec le "versement social unique", le versement automatique des minima sociaux est effectivement en chantier (voir Les Echos, juin 2018). Cela génèrera des dépenses supplémentaires (moins de non-recours), mais aussi des économies grâce aux indus qu'on évitera. Pouvoir appeler "indus" et non pas "perdants" ces économies est évidemment un gros avantage dans la communication politique.
Informatiser les règles sans les simplifier va les rendre plus opaques qu'aujourd'hui. Le citoyen aura moins de démarches à faire, mais sera encore plus incapable de comprendre. Les aberrations, par exemple celles mises en évidence sur les prestations familiales, seront enterrées, définitivement ignorées de tous.
Autre exemple : on envisage d'appliquer le tiers payant aux assistantes maternelles (gardes d'enfants). Le client ne paiera quasi plus rien... et aura néanmoins le statut juridique d'employeur et les responsabilités associées.